9月17日，昆明市中級人民法院公開發(fā)布2019年度《行政審判白皮書》，向社會各界通報昆明兩級法院行政審判工作情況，《行政審判白皮書》對2019年昆明市行政審判的基本情況、行政機關(guān)在執(zhí)法活動中存在的問題進(jìn)行了梳理分析，并就進(jìn)一步提高依法行政水平，預(yù)防和化解行政爭議提出了建議。2019年，昆明兩級法院受理“民告官”案1915件，其中判決“官”敗訴的有257件，占審結(jié)案件數(shù)的16.10%。

去年昆明行政案件1915件

2019年，昆明中院、五華、盤龍、西山、官渡、呈貢五城區(qū)基層法院共計受理各類行政訴訟案件1915件，審結(jié)1596件，同比上升10.82%和31.79%。其中，受理一審案件1536件，審結(jié)1231件，分別上升8.47%和23.59%；受理二審案件376件，審結(jié)365件，同比分別上升24.09%和72.17%。

2019年，行政訴訟一審案件審結(jié)率達(dá)80.14%；二審案件審結(jié)率高達(dá)97.07%。昆明市行政審判新收案件數(shù)與去年基本持平，但結(jié)案數(shù)、結(jié)案率大幅上升。另外，2019年，昆明市14家基層法院共新收行政非訴執(zhí)行案件654件，舊存2件，共受理656件，審結(jié)656件，結(jié)案率達(dá)100%。

2019年，昆明市兩級法院堅持合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，按照行政訴訟法的規(guī)定，加強對行政執(zhí)法活動的司法審查力度，判決行政機關(guān)敗訴案件共計257件，敗訴案件占審結(jié)案件數(shù)的16.10%。

“民告官”案件呈現(xiàn)五個特點

一是新收案件數(shù)略有下降，結(jié)案數(shù)、結(jié)案率大幅上升。2019年，昆明市新收一、二審行政案件數(shù)量同比略有下降，結(jié)案數(shù)及結(jié)案率大幅上升，行政案件增速放緩且已出現(xiàn)下降趨勢，表明昆明市行政機關(guān)在依法行政及化解行政爭議方面的能力持續(xù)提升；也反映出昆明市行政審判工作對行政機關(guān)依法行政的引導(dǎo)、規(guī)范作用已初步顯現(xiàn)；同時，還反映出昆明市兩級法院深挖行政審判潛力，在持續(xù)提升審判質(zhì)效上取得了積極成效。

二是行政執(zhí)法領(lǐng)域廣泛，行政爭議類型相對集中。行政執(zhí)法領(lǐng)域廣泛，導(dǎo)致行政訴訟案件類型多樣，包括行政征收、安置補償、行政協(xié)議糾紛、工傷認(rèn)定、政府信息公開、工商行政登記及行政不作為等；雖然行政執(zhí)法領(lǐng)域廣泛，但昆明市行政爭議發(fā)生的領(lǐng)域相對集中，主要集中在土地、房屋行政征收及補償領(lǐng)域。

三是行政機關(guān)敗訴率穩(wěn)中有升。行政機關(guān)敗訴率是衡量行政審判監(jiān)督力度的重要指標(biāo)之一。昆明市兩級法院注重發(fā)揮行政審判對行政執(zhí)法的監(jiān)督職能。對執(zhí)法程序確實存在違法或不當(dāng)?shù)模瑘詻Q指出程序問題，該確認(rèn)違法的堅決確認(rèn)違法，嚴(yán)格監(jiān)督行政機關(guān)的執(zhí)法行為，切實保障人民群眾的合法權(quán)益。

四是行政案件調(diào)撤率低，協(xié)調(diào)化解行政爭議難度大。近年來，昆明市行政審判案件的調(diào)撤率不高，原因是多方面的：首先，部分行政案件成因復(fù)雜，民行法律關(guān)系交錯，連環(huán)訴訟情況突出，僅憑個案調(diào)解想要實質(zhì)化解爭議難度大；其次，行政案件適用調(diào)解的范圍有限，依據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，通常僅有行政補償及賠償類案件可以進(jìn)行調(diào)解，其他類型案件調(diào)解結(jié)案缺乏法律依據(jù)；最后，行政機關(guān)對協(xié)調(diào)和解有顧慮，特別是在征收補償類案件中，行政機關(guān)認(rèn)為與個別被征收人進(jìn)行調(diào)解會影響甚至動搖整個征收項目其他已經(jīng)簽訂的補償協(xié)議的穩(wěn)定性。

五是行政機關(guān)仍應(yīng)高度重視負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的價值和意義。隨著近年來行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的不斷完善以及相關(guān)司法解釋的出臺，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度被提升到了一個新的高度，這也意味著我市行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的落實仍有進(jìn)步空間。從審判實踐看，目前行政機關(guān)持續(xù)推進(jìn)落實負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人從“不出庭”向“愿出庭”、“敢出聲”轉(zhuǎn)變，也為實質(zhì)化解行政爭議起到推動作用。

行政案件中出現(xiàn)的典型問題

昆明中院發(fā)布的《行政審判白皮書》，就各行政執(zhí)法領(lǐng)域中存在的共性及典型問題進(jìn)行了分析、梳理，指出了各行政領(lǐng)域存在的典型問題：

一、政府在行政征收及補償案件中存在的問題。首先，行政機關(guān)對集體土地征收、國有土地上房屋征收以及收回土地使用權(quán)三類執(zhí)法活動界定不清，導(dǎo)致具體操作中程序混用、執(zhí)法不規(guī)范的情況較為突出。其次，還存在將征收項目化整為零逐步推進(jìn)所引發(fā)的違法情況，主要體現(xiàn)在對被征收房屋評估價值的影響上。最后，在土地、房屋征收領(lǐng)域，行政機關(guān)非法強拆房屋或以拆除“違法建筑”為名行“征收強拆”之實的問題依然存在。

二、行政協(xié)議案件中存在的問題。首先，是對2015年5月1日前簽訂的“拆遷安置補償協(xié)議”的性質(zhì)，認(rèn)識仍不統(tǒng)一。實際上，按照《城市房屋拆遷管理條例》的相關(guān)規(guī)定，已經(jīng)取得拆遷許可證，拆遷人與被拆遷人簽訂的安置補償協(xié)議，還是應(yīng)當(dāng)視為民事協(xié)議。

其次，是政府個別征收項目程序不完備，欠缺征收批復(fù)或征收決定，以致簽訂的安置補償協(xié)議因缺乏基礎(chǔ)事實而被撤銷或者確認(rèn)違法。

最后，是征收安置補償協(xié)議締約主體不規(guī)范的問題。按照法律、法規(guī)的規(guī)定，征收土地或者房屋的征收人應(yīng)當(dāng)是政府或者政府確定的房屋征收部門，所以法定的締約主體亦應(yīng)當(dāng)是政府或者房屋征收部門，但在實踐中，往往是由政府下屬街道辦、拆遷辦、拆遷公司等無法定職權(quán)的單位與被征收人簽約，造成締約主體與法定補償主體不一致。

三、工商行政管理中存在的問題。行政機關(guān)需要注意的是，執(zhí)行中央“放管服”政策要求，仍然是在合法的前提下進(jìn)行。不論是工商行政許可還是工商行政登記，行政機關(guān)均應(yīng)切實履行起“實質(zhì)審查”及“形式審查”的法定義務(wù)，采取科學(xué)方式創(chuàng)新監(jiān)管手段，破除“一管就死、一放就亂”的弊病。

四、信息公開類案件中存在的問題。首先，是行政機關(guān)所作信息公開答復(fù)流于形式，未能核實弄清申請人所申請公開信息的具體指向，導(dǎo)致行政機關(guān)作出的答復(fù)無法實質(zhì)回應(yīng)申請人的需求，出現(xiàn)答非所問的情況。

其次，是行政機關(guān)側(cè)重公開義務(wù)的判斷，忽視答復(fù)義務(wù)的履行。依照《政府信息公開條例》的規(guī)定，不論行政機關(guān)是否具有公開義務(wù)，凡收到公開信息申請，均應(yīng)依法作出回復(fù)。

最后，行政機關(guān)的證據(jù)收集及固定意識不足。實踐中，行政機關(guān)有時采用電話等方式進(jìn)行口頭答復(fù)，但由于缺乏對整個答復(fù)過程及內(nèi)容的證據(jù)固定，在申請人一方不認(rèn)可的情形下，行政機關(guān)將面臨舉證不能的不利后果。

五、工傷認(rèn)定案件中存在的問題。首先，是工傷認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)、尺度不一的問題。司法實踐反映出，在用人單位為勞動者購買工傷保險的情況下，人社部門認(rèn)定工傷較為嚴(yán)格，反之較為寬松的情況。

其次，在工傷認(rèn)定程序中，行政機關(guān)的調(diào)查工作不嚴(yán)謹(jǐn)，且存在怠于行使職權(quán)的問題。行政機關(guān)存在以向用人單位郵寄舉證通知書來替代親自調(diào)查取證的情況。同時，在工傷認(rèn)定程序中，行政機關(guān)有權(quán)作出勞動者與用人單位是否存在勞動關(guān)系的認(rèn)定，但就司法審查情況來看，行政機關(guān)普遍要求申請人通過仲裁或訴訟途徑確認(rèn)勞動關(guān)系，這會給當(dāng)事人增加訴累，不利于勞動者及時獲取工傷保險待遇。

最后，工傷認(rèn)定決定書內(nèi)容不規(guī)范，主要是認(rèn)定決定書中說理不充分，法律適用不具體的情況仍然存在。

《白皮書》對行政機關(guān)提出建議

為推動法治政府建設(shè)，實質(zhì)化解行政爭議，《行政審判白皮書》對行政機關(guān)提出以下建議：

一是高度重視行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的重要意義，充分發(fā)揮“關(guān)鍵少數(shù)”的重大作用。

二是強化依法行政意識，切實履行法定職責(zé)，發(fā)揮行政管理、行政服務(wù)職能。行政機關(guān)應(yīng)強化法治意識、服務(wù)意識，堅持“法定職權(quán)必須為、法無授權(quán)不可為、法律授權(quán)不亂為”的原則，對于法定職責(zé)做到不推卸、不回避、不延遲。

三是加強政府及其職能部門法制機構(gòu)建設(shè)，提高應(yīng)訴能力，積極應(yīng)對依法行政新形勢。政府機構(gòu)改革后，應(yīng)加強行政復(fù)議和行政訴訟方面的人員培訓(xùn)，使政府部門中從事法制工作的人員能夠更好地承擔(dān)起行政聽證、復(fù)議和應(yīng)訴工作。

四是對協(xié)調(diào)和解工作的重視程度有待進(jìn)一步提高。以協(xié)調(diào)、和解等柔性手段化解行政糾紛既契合“建設(shè)社會主義和諧社會”的政治主題，又符合實質(zhì)化解行政爭議的司法宗旨，能夠起到比司法裁判更好的社會效果。

五是進(jìn)一步提高行政執(zhí)法中證據(jù)收集、事實認(rèn)定和法律適用水平，規(guī)范執(zhí)法程序。行政機關(guān)應(yīng)強化證據(jù)意識，做到及時、全面、客觀地調(diào)查收集證據(jù)，嚴(yán)格審慎地核實證據(jù)，在證據(jù)確實、充分的基礎(chǔ)上正確認(rèn)定事實、適用法律，將程序公正的要求貫徹到行政執(zhí)法活動的全過程。

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