11月19日，昆明鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院發(fā)布近3年來(lái)行政審判白皮書(shū)：3年來(lái)，昆明鐵路運(yùn)輸兩級(jí)法院共受理各類(lèi)行政案件1264件，審結(jié)1262件，結(jié)案率99.84%。其中2019年年度行政機(jī)關(guān)敗訴率超過(guò)32%，體現(xiàn)了老百姓敢告、敢訴，法官敢審、敢判。
昆明鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院副院長(zhǎng)房紅纓在發(fā)布會(huì)上說(shuō)，有的行政機(jī)關(guān)還存在以文件代替法律，把上級(jí)文件當(dāng)做執(zhí)法依據(jù)的現(xiàn)象；有的甚至將領(lǐng)導(dǎo)批示作為作出行政行為的依據(jù)向法院出示。
“民告官”案件存在6個(gè)特點(diǎn)
房紅纓說(shuō)，自2016年8月1日起，昆明鐵路兩級(jí)法院開(kāi)始集中管轄昆明市除5個(gè)主城區(qū)外的9個(gè)市、縣、區(qū)以及紅河州開(kāi)遠(yuǎn)市、彌勒市、瀘西縣，共計(jì)12個(gè)市、縣、區(qū)的行政案件。3年來(lái)，昆明鐵路運(yùn)輸兩級(jí)法院共受理各類(lèi)行政案件1264件，審結(jié)1262件，結(jié)案率99.84%。其中2017年和2019年年度行政機(jī)關(guān)敗訴率均超過(guò)32%。昆鐵兩級(jí)法院審理的“民告官”案件呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：
一是行政案件收案數(shù)量逐年上升，人民群眾“告狀難”的問(wèn)題得到有效解決。三年來(lái)，昆鐵兩級(jí)法院共計(jì)受理12個(gè)縣區(qū)市 一審行政案件826件，受理二審、再審行政案件438件。新收一審行政案件呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，2018年較2017年增長(zhǎng)123.33%，2019年較2018年增長(zhǎng)1.79%。在全省17個(gè)中級(jí)法院排名中，兩級(jí)法院三年新收行政一審案件總數(shù)從2017年的第8位上升到2019年的第3位。
二是不予立案和駁回起訴的比例較大，不當(dāng)行使訴權(quán)現(xiàn)象得到依法規(guī)制。兩級(jí)法院在積極支持和保障人民群眾依法理性表達(dá)訴求的同時(shí)，堅(jiān)決防范和治理惡意訴訟、濫用訴權(quán)問(wèn)題。對(duì)不符合行政訴訟法規(guī)定的起訴條件以及極個(gè)別當(dāng)事人不以保護(hù)合法權(quán)益為目的，通過(guò)訴訟滋擾行政機(jī)關(guān)、擾亂訴訟秩序等情形，依法裁定不予立案或駁回起訴。裁定不予立案、駁回起訴的案件共計(jì)315件，占一審新收案件總數(shù)的38.14% 。矛盾糾紛的多元化解以及實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議始終是行政審判的重要目標(biāo)，經(jīng)過(guò)多方努力，三年來(lái)審結(jié)案件的調(diào)撤率為12.85%。調(diào)撤案件數(shù)量呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，2018年較2017年增長(zhǎng)了3.45%；2019年較2018年增長(zhǎng)了60%。
三是12個(gè)市、縣、區(qū)行政案件數(shù)量差異較大。兩級(jí)法院新收一審行政案件中，數(shù)量較大超過(guò)60件的有5個(gè)市、縣、區(qū)，占案件數(shù)量的68.40%；數(shù)量較少低于30件的有2個(gè)縣、區(qū)，占案件數(shù)量的5.08%。
四是案件類(lèi)型相對(duì)集中，人民群眾對(duì)財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的保護(hù)意識(shí)不斷增強(qiáng)。兩級(jí)法院審理的一審行政案件中，被訴行政行為主要集中在城建、資源、公安等涉民生領(lǐng)域，以上領(lǐng)域案件占一審案件總數(shù)的80.75%。城建類(lèi)占50.73%，資源類(lèi)占18.16%；公安類(lèi)占11.86%。從行政行為類(lèi)型來(lái)看，主要集中在行政登記、行政處罰、行政強(qiáng)制這三種類(lèi)型，占一審案件總數(shù)的67.19%。以上數(shù)據(jù)表明，房屋登記、公安行政處罰和城建部門(mén)的行政強(qiáng)制行為在兩級(jí)法院受理的行政案件中占較大比例。
五是司法監(jiān)督職能充分顯現(xiàn)，司法公信力和人民群眾司法獲得感不斷增強(qiáng)。兩級(jí)法院充分利用鐵路法院超脫于行政區(qū)劃的設(shè)置優(yōu)勢(shì)，始終把堅(jiān)持公正司法作為落腳點(diǎn)，充分發(fā)揮行政審判的監(jiān)督職能，注重防范地方保護(hù)和行政干預(yù)現(xiàn)象的發(fā)生。三年來(lái)未發(fā)生一起因?yàn)橥獠坎划?dāng)干預(yù)造成審判不公的審判事故。與此同時(shí)，我們還積極推動(dòng)行政公益訴訟，與昆明市檢察機(jī)關(guān)建立起順暢的溝通機(jī)制，就案件管轄、舉證責(zé)任分配等多個(gè)方面形成會(huì)議紀(jì)要，進(jìn)一步規(guī)范行政公益訴訟。三年來(lái)，兩級(jí)法院共計(jì)受理11件行政公益訴訟案件，均判決行政機(jī)關(guān)敗訴，既發(fā)揮了行政公益訴訟的監(jiān)督職能，也取得良好的社會(huì)效果。人民群眾的司法獲得感明顯增強(qiáng)。
六是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率高，但出庭應(yīng)訴的效果有待提升。兩級(jí)法院行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率達(dá)93.89%，遠(yuǎn)高于同期三年全省法院65.26%的平均值。雖然數(shù)量上有了保證，但行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴“出庭不出聲”的痼疾仍未有明顯改善。
“民告官”案件審判呈現(xiàn)的成效與問(wèn)題
房紅纓說(shuō)，3年來(lái)，盡管行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中存在許多不容忽視的問(wèn)題，但兩級(jí)法院通過(guò)行政審判，進(jìn)一步督促行政機(jī)關(guān)依法行政，規(guī)范執(zhí)法行為。通過(guò)加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的良性互動(dòng)，適時(shí)引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變行政訴訟應(yīng)訴觀念。
促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政規(guī)范執(zhí)法行為方面取得的成效
一是行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法程序意識(shí)有所提升。行政機(jī)關(guān)開(kāi)始重視對(duì)一線(xiàn)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，逐步培養(yǎng)執(zhí)法人員樹(shù)立依法行政的執(zhí)法觀念和遵守法定程序的法律意識(shí)，行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)一步規(guī)范。例如：行政執(zhí)法文書(shū)進(jìn)一步規(guī)范，不注重調(diào)查取證方式和固定證據(jù)意識(shí)淡薄的問(wèn)題有所改善，執(zhí)法程序中不注重保障當(dāng)事人合法權(quán)益的問(wèn)題得到初步解決等。
二是復(fù)議機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能逐步顯現(xiàn)。新行政訴訟法實(shí)施以來(lái)，復(fù)議機(jī)關(guān)作為共同被告的訴訟設(shè)置，進(jìn)一步強(qiáng)化了復(fù)議機(jī)關(guān)的監(jiān)督責(zé)任，大量行政違法行為通過(guò)復(fù)議程序得到及時(shí)糾正，既減少了當(dāng)事人的訴累，也提升了政府公信力。例如，邱某訴富民縣款莊鎮(zhèn)人民政府行政強(qiáng)制、行政復(fù)議及行政賠償一案，復(fù)議機(jī)關(guān)從程序上確認(rèn)了鎮(zhèn)政府的行政強(qiáng)制行為違法。
三是與司法機(jī)關(guān)良性互動(dòng)的主動(dòng)性不斷增強(qiáng)。主要體現(xiàn)在：行政機(jī)關(guān)對(duì)司法與行政良性互動(dòng)的重視程度不斷增強(qiáng)，能夠主動(dòng)就行政執(zhí)法過(guò)程中有關(guān)法律適用問(wèn)題聽(tīng)取法院的指導(dǎo)性意見(jiàn)；能夠進(jìn)一步注重重大疑難復(fù)雜案件處理前與法院的溝通交流，對(duì)于行政執(zhí)法過(guò)程中遇到的疑難法律問(wèn)題提前溝通研判，防患于未然；能夠客觀對(duì)待、及時(shí)糾正司法建議提出的問(wèn)題；能夠積極配合法院開(kāi)展行政爭(zhēng)議多元化解工作，尋求行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解的最佳途徑。如廖某訴彌勒市自然資源局、彌勒市西一鎮(zhèn)人民政府行政強(qiáng)制拆除違法建筑上訴案，彌勒市自然資源局積極配合法院協(xié)調(diào)，實(shí)質(zhì)解決原告生產(chǎn)臨時(shí)用地的困難及痛點(diǎn)，事后廖某及其代理人對(duì)于該案能夠得到圓滿(mǎn)解決，給予了高度評(píng)價(jià)。
四是對(duì)待行政訴訟的觀念有所轉(zhuǎn)變。大部分行政機(jī)關(guān)能夠正確認(rèn)識(shí)行政訴訟，積極應(yīng)訴答辯，按時(shí)提交作出行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件，并按照法院的要求，提交相應(yīng)的其他訴訟材料。有的行政機(jī)關(guān)在接到訴狀后，能夠積極主動(dòng)審查被訴行政行為是否存在的問(wèn)題，對(duì)確實(shí)存在程序瑕疵或違法行為的，在訴訟階段就能積極自我糾正，主動(dòng)糾錯(cuò)的意識(shí)有所增強(qiáng)。
有的行政機(jī)關(guān)把領(lǐng)導(dǎo)批示當(dāng)證據(jù)使用
房紅纓說(shuō)，行政執(zhí)法和行政應(yīng)訴中存在的主要問(wèn)題：
一是依法行政的觀念尚需進(jìn)一步強(qiáng)化。有的行政機(jī)關(guān)還存在以文件代替法律，把上級(jí)文件當(dāng)做執(zhí)法依據(jù)的現(xiàn)象；有的甚至將領(lǐng)導(dǎo)批示作為作出行政行為的依據(jù)向法院出示；有的行政登記機(jī)關(guān)無(wú)視房屋被辦理了抵押登記，仍然對(duì)房屋買(mǎi)賣(mài)辦理過(guò)戶(hù)登記手續(xù)等等。
二是以人民為中心的理念還需加強(qiáng)。有的行政機(jī)關(guān)在履行法定職責(zé)方面，拖沓推諉；有的行政機(jī)關(guān)只考慮本部門(mén)利益，忽視群眾最關(guān)心的現(xiàn)實(shí)權(quán)益，如在工傷保險(xiǎn)待遇支付過(guò)程中，對(duì)申請(qǐng)人的合理訴求和合法權(quán)益不夠重視；有的行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)，存在應(yīng)付心理，一味推脫，不解決實(shí)際訴求；有的行政機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)意識(shí)欠缺，在生效判決已經(jīng)確定的情況下，仍對(duì)錯(cuò)誤的行政行為拒絕自行糾正等等。
三是嚴(yán)格遵循法定程序的意識(shí)有待進(jìn)一步增強(qiáng)。在行政處罰案件中，不遵循法定程序，顛倒告知權(quán)利義務(wù)、聽(tīng)證和集體討論等程序的先后順序，不能有效保障相對(duì)人的合法權(quán)利。在行政強(qiáng)制案件中，有的行政機(jī)關(guān)不依法履行法定程序，草率實(shí)施強(qiáng)制行為；有的行政機(jī)關(guān)在強(qiáng)制拆除時(shí)不通知當(dāng)事人到場(chǎng)聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述和申辯、不制作現(xiàn)場(chǎng)筆錄、不邀請(qǐng)見(jiàn)證人到場(chǎng)等等。
四是行政應(yīng)訴能力有待進(jìn)一步提高。少數(shù)行政機(jī)關(guān)不依法履行應(yīng)訴答辯義務(wù)，對(duì)法院通知出庭應(yīng)訴敷衍應(yīng)付，比如有的行政機(jī)關(guān)違反法律規(guī)定，只有律師出庭，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或是工作人員均未出庭且未提交行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭的原因說(shuō)明等。
五是實(shí)質(zhì)解決行政爭(zhēng)議的主動(dòng)性有待進(jìn)一步增強(qiáng)。有的行政機(jī)關(guān)不配合法院化解矛盾糾紛，對(duì)明顯錯(cuò)誤的行政行為不主動(dòng)糾正，實(shí)質(zhì)解決行政爭(zhēng)議的主動(dòng)性不強(qiáng)。如黃某、謝某訴開(kāi)遠(yuǎn)市國(guó)土資源局房屋行政登記案，在涉案工作人員已被判處刑罰的情況下，行政機(jī)關(guān)仍以沒(méi)有法律依據(jù)為由拒絕撤銷(xiāo)錯(cuò)誤登記行為。有的行政機(jī)關(guān)在處理歷史遺留問(wèn)題時(shí)，不想方設(shè)法主動(dòng)實(shí)質(zhì)化解爭(zhēng)議，而是簡(jiǎn)單答復(fù)告知當(dāng)事人向法院提起訴訟，轉(zhuǎn)嫁矛盾。
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建議責(zé)任人員過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度
房紅纓說(shuō)，結(jié)合昆鐵兩級(jí)法院行政案件司法審查情況，提出以下建議：
一是建議有關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步增強(qiáng)法治意識(shí)，堅(jiān)持法治思維，堅(jiān)持“法定職權(quán)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為、法律授權(quán)不亂為”的原則。遵照法律規(guī)定的職權(quán)范圍、程序步驟、方式方法，運(yùn)用法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定；建立健全行政敗訴案件責(zé)任人員過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度，對(duì)于違法行使職權(quán)的行為依法嚴(yán)肅查處，努力推動(dòng)辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。
二是建議有關(guān)行政機(jī)關(guān)在涉民生的行政事務(wù)處理中，既要加強(qiáng)社會(huì)秩序管理，更要注重保障群眾合法權(quán)益，努力增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。
三是建議有關(guān)行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中嚴(yán)格遵守法律規(guī)定的程序，努力杜絕遺漏程序、合并程序、顛倒程序等情況的發(fā)生；要重視政府法治人才培養(yǎng)和執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)提升，注重發(fā)揮政府法制部門(mén)在政府決策、破解執(zhí)法難題、促進(jìn)依法行政方面的積極作用，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯(cuò)的功能。
四是要高度重視行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的重大意義，充分發(fā)揮“關(guān)鍵少數(shù)”的重大作用。建議各級(jí)政府及行政部門(mén)進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，重視負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴并實(shí)質(zhì)發(fā)揮解決糾紛的作用。各級(jí)政府應(yīng)將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作作為衡量領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的重要標(biāo)準(zhǔn)，合理設(shè)定考核項(xiàng)目和指標(biāo)，確保行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度落到實(shí)處。
五是建議有關(guān)行政機(jī)關(guān)高度重視矛盾糾紛的源頭預(yù)防和化解，完善重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，提升矛盾糾紛多元化解的整體效果。要高度重視行政與司法的良性互動(dòng)，加強(qiáng)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的銜接聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)訴訟與調(diào)解、裁決、復(fù)議等非訴訟方式的有機(jī)銜接。建立政府、法院聯(lián)席會(huì)議制度，定期就各行政機(jī)關(guān)的行政案件基本情況進(jìn)行座談交流，對(duì)于重大、疑難、復(fù)雜和群體性案件，及時(shí)通報(bào)情況，溝通信息。
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