城市土地儲備制度起源于荷蘭阿姆斯特丹。在美國紐約、夏威夷等部分地區(qū)也推行過類似于土地儲備的制度。土地儲備制度在國外運(yùn)行100多年，具有相當(dāng)成就的運(yùn)作體系和大量的經(jīng)驗可借鑒。亞洲最早起源于20世紀(jì)80年代初的香港。1996年，上海成立第一家土地收購儲備機(jī)構(gòu)－“上海市土地發(fā)展中心”。1997年，杭州土地儲備制度開始啟動，1999年在“全國集約用地市場研討會”上，把杭州土地儲備制度的經(jīng)驗和成果進(jìn)行了推廣，得到各地政府和土地部門的推崇，隨后各地紛紛成立土地儲備機(jī)構(gòu)。經(jīng)過幾年的摸索和發(fā)展，全國各城市形成了三種土地儲備的運(yùn)作模式:一是按照市場機(jī)制運(yùn)行的上海模式;二是政府主導(dǎo)與市場運(yùn)作相結(jié)合的杭州模式;三是政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作與土地資產(chǎn)管理相結(jié)合的南通模式。目前，土地儲備制度在我國已運(yùn)行9年，有1000多個城市采用這個制度，積累了大量的實際經(jīng)驗，許多城市頒布了地方儲備規(guī)章。玉溪市于2001年11月澄江縣成立土地儲備中心，2002年2月玉溪市成立玉溪市土地儲備中心，隨后市政府要求各縣相繼成立縣土地儲備中心。玉溪市的土地儲備運(yùn)作就是杭州模式和南通模式的綜合。

城市土地儲備制度是一項創(chuàng)新,也是房產(chǎn)領(lǐng)域的熱點,國家是唯一的土地所有者,國有土地使用權(quán)出讓和出租形成壟斷性的城市土地一級市場,而后進(jìn)入市場流通,進(jìn)行轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)租,形成競爭性的土地二級市場。這就要求土地儲備中心應(yīng)當(dāng)是一個相對獨(dú)立的專業(yè)性機(jī)構(gòu),是非盈利性、全額撥款的事業(yè)單位。城市土地儲備制度就是經(jīng)營城市、營銷城市、治理城市；核心是經(jīng)營土地資本。是政府運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)手段，對城市的自然資源、基礎(chǔ)設(shè)施和人文資源進(jìn)行優(yōu)化整合和市場化營運(yùn)，以實現(xiàn)資源優(yōu)化配置和高效使用。最終達(dá)到建設(shè)城市、繁榮城市、造福人民；實現(xiàn)經(jīng)營、集聚、重組城市資源；盤活存量，激活增量，從而取得較好的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益，創(chuàng)造良好的社會發(fā)展條件和城市人民居住環(huán)境。

做好縣域城市土地儲備制度，務(wù)必解決好以下幾方面的問題:

一、明確縣域城市土地儲備制度的主要目標(biāo)

一是促進(jìn)城市土地市場健康規(guī)范發(fā)展;提高政府對城市土地市場的調(diào)控能力;增加財政收入;為居民提供可負(fù)擔(dān)的住房。二是提高城市居民的生活質(zhì)量;促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。三是保證土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的實施;有效保護(hù)城市郊區(qū)農(nóng)地。促進(jìn)城市土地市場的健康規(guī)范發(fā)展應(yīng)作為土地儲備制度的關(guān)鍵和根本目標(biāo).

二、縣域城市土地儲備制度的作用

(一)、規(guī)范縣域城市土地市場的健康發(fā)展,統(tǒng)一“收購權(quán)”和壟斷“供應(yīng)權(quán)”,使“批發(fā)權(quán)”牢牢掌握在政府手中,確保土地供應(yīng)的合法性,杜絕違法用地、多頭批地、越權(quán)批地等現(xiàn)象。(二)、有效調(diào)控土地供應(yīng)的規(guī)模和節(jié)奏,加大“招標(biāo)、拍賣、掛牌”力度和范圍，建立一個“公開、公平、公正、規(guī)范、高效”的縣域城市土地市場。(三)、提高政府對城市土地市場的調(diào)控能力,防止地價暴跌暴漲,增加城市政府收入,加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),杜絕土地隱形市場和灰色交易,防止國有資產(chǎn)流失。

三、縣域城市土地儲備制度運(yùn)行中存在的問題

(一)、法律依據(jù)和體系尚需完善和提高;功能定位和運(yùn)作模式有待完善;一級市場尚未高度壟斷;補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理;城市規(guī)劃工作有待改善;儲備資金籌措困難;土地儲備的利益分配尚需明確和規(guī)范。改革的核心其實質(zhì)上是利益的再分配,怎樣準(zhǔn)確界定土地收益的構(gòu)成，合理分配政府、企業(yè)和土地儲備實施機(jī)構(gòu)三者之間的利益，是建立和運(yùn)作土地儲備制度的核心問題。(二)、土地儲備運(yùn)作的風(fēng)險控制機(jī)制尚需健全，包含資源、資產(chǎn)管理和資產(chǎn)經(jīng)營三個方面，對經(jīng)營成本、方式、目標(biāo)考核和經(jīng)營風(fēng)險控制，土地儲備資金籌措和運(yùn)作等尚需進(jìn)一步細(xì)化。土地儲備過程是土地流轉(zhuǎn)的過程，實際上是大額資金循環(huán)的過程，這就存在資金籌措風(fēng)險。是以土地為對象，以資金為紐帶的管理運(yùn)作制度，部門之間的協(xié)作成本直接關(guān)系到運(yùn)作成本，運(yùn)作的主體尚需充分界定和到位。(三)、招拍掛出讓土地，價格大幅上漲，開發(fā)商意見很大，相應(yīng)提高商品房價格，引起了居民的憂慮和懷疑。(四)、資金不足，儲備量小，儲備時間短，有意控制吃進(jìn)數(shù)量，量小，時間短，優(yōu)勢難予充分發(fā)揮。部門之間的協(xié)調(diào)仍存在問題，特別是規(guī)劃、房產(chǎn)、土地部門的關(guān)系，職能有待進(jìn)一步協(xié)調(diào)。(五)、全部采用招拍掛,對歷史遺留問題則比較難處理，帶來的壓力較大，因是對傳統(tǒng)模式的徹底改革,改變了舊的權(quán)、利關(guān)系，因此在實際運(yùn)作中難免出現(xiàn)一定的問題、困難和阻力。

四、縣域城市土地儲備制度的發(fā)展對策

(一)、政府必須創(chuàng)造一種合理的運(yùn)作體系，加強(qiáng)部門之間的協(xié)作，降低運(yùn)作成本，使政府以相同的資源、資金投入獲行最大的收益。土地儲備工作越來越成為土地部門的一項重要工作，工作有聯(lián)系的不同部門承擔(dān)著明顯不同的責(zé)任，本應(yīng)共同承擔(dān)責(zé)任的部門，往往把責(zé)任交給土地管理部門一家，土地儲備的主體地位弱化，部門之間的責(zé)任不清，尚未形成協(xié)同作戰(zhàn)的格局，進(jìn)一步強(qiáng)化政府主體地位，能為完善土地儲備制度提供保障。((二)、加強(qiáng)政府領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)政府之間的協(xié)作，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)主體地位，降低政府部門對土地儲備運(yùn)作的負(fù)面干預(yù)，增加對土地儲備運(yùn)作中的正面配合，降低土地儲備運(yùn)作中的成本，使政府獲得最佳的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。(三)、采取建立詳細(xì)的目標(biāo)考核體系，把土地儲備運(yùn)作中的各個方面直接分解到各部門，列入部門年度考核，接受人大和公眾監(jiān)督。提高土地儲備機(jī)構(gòu)行政地位，改由部門領(lǐng)導(dǎo)為政府領(lǐng)導(dǎo)，政府分管領(lǐng)導(dǎo)直接抓土地儲備，以政府的意志來統(tǒng)一各個政府相關(guān)部門的思想和行動，減少相互之間的不協(xié)調(diào)。(四)、制定科學(xué)的土地收購儲備和供應(yīng)計劃，正確處理好地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地儲備與供應(yīng)的關(guān)系。(五)、把城市地價水平調(diào)控在一個合理的水平上，土地儲備制度的建立不僅要使對原來流失到單位和個人手中的土地收入重歸政府,而且要為居民提供可負(fù)擔(dān)的住房,地價并不是越高越好,增加透明度,規(guī)范一級市場行為,提高地價,必須實行招拍掛。(六)、理順體制,加強(qiáng)協(xié)作,協(xié)調(diào)有關(guān)政府部門的關(guān)系,在完善土地市場、增加財政收入、促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面有重要作用,運(yùn)作中涉及許多部門，沒有協(xié)作配合，難以保障成功運(yùn)作，政府的支持和指導(dǎo)是保障儲備制度成功運(yùn)作的關(guān)鍵,否則,難予發(fā)揮調(diào)控和完善土地市場。(七)、強(qiáng)化政府壟斷一級市場功能,加大規(guī)范土地市場力度。改變管理體制,完善壟斷一級市場，中心負(fù)責(zé)土地市場的運(yùn)作，規(guī)劃部門負(fù)責(zé)做好規(guī)劃，出讓金全部收歸財政，儲備成本由財政支出。(八)、采取一次測算，分階段分期支付補(bǔ)償費(fèi)。根據(jù)區(qū)位條件和用途，以基準(zhǔn)地價為基礎(chǔ)，確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建筑物補(bǔ)償參照拆遷安置辦法確定，收購時預(yù)付部份，供應(yīng)后再付余款，利息由儲備中心支付。明確功能定位和目標(biāo)體系，有助于解決實踐中出現(xiàn)的問題。

五、積極探索運(yùn)作模式加快土地資源向土地資本根本轉(zhuǎn)變

以緊密城鄉(xiāng)聯(lián)系、推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程為目的，以經(jīng)營城市為重點，以經(jīng)營土地為核心，實現(xiàn)對有限國有土地資源的市場化運(yùn)作和優(yōu)化配置，積極探索資源運(yùn)作模式。一是對土地資源資本化運(yùn)作。建立完善的土地儲備制度，由政府高度壟斷土地一級市場后，對規(guī)劃用地先行投資，通過完善基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化開發(fā)環(huán)境，將生地養(yǎng)熟，然后以公開拍賣的方式出讓使用權(quán)，政府獲得土地資本營運(yùn)利潤；二是對城市基礎(chǔ)設(shè)施資本化運(yùn)作。政府把無償投資已建成的可經(jīng)營的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的經(jīng)營管理權(quán)，通過依法招標(biāo)、拍賣、租賃、承包等方式有償轉(zhuǎn)讓給國內(nèi)外客商、企業(yè)法人、個體私營者管理，將獲取的收益用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的再建設(shè)、再經(jīng)營，形成城市建設(shè)和發(fā)展的良性循環(huán)。三是對無形資產(chǎn)的資本化運(yùn)作。對城市的戶外廣告標(biāo)牌經(jīng)營權(quán)、公共汽車線路經(jīng)營權(quán)以及公園、公路、橋梁、雕塑冠名權(quán)等，通過轉(zhuǎn)讓、拍賣、租賃等形式經(jīng)營，籌集城市建設(shè)資金。同時繼續(xù)探索城市經(jīng)營投資主體多元化、融資方式多樣化、運(yùn)作方式市場化、政府監(jiān)督規(guī)范化的新機(jī)制，使城市土地的"第二財政"作用更加顯現(xiàn)。

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