地方政府融資手段

一、主要融資手段

上世紀八十年代以前，我國地方政府主要通過財政投入來融通城市基礎設施建設所需資金。近年來，各地方政府開始進行多方式、多途徑籌集城市基礎設施建設資金的嘗試，當前的主要方式有直接融資、間接融資、BOT融資、土地出讓收入等。

直接融資

這類融資主要以地方政府為融資主體而獲得用于城市基礎設施建設的資金。具體表現(xiàn)為：

I.財政資本金投入而獲得的股權收益；

II由財政投入一些城市基礎設施項目而帶動外資和民營資本的投入；

III.獲得中央轉貸的由中央政府發(fā)行的國內(nèi)外政府債券；

IV.向世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際和地區(qū)金融機構貸款；

V.獲得中央轉貸的由中央政府向外國政府的貸款；

VI.外國政府援助贈款。

間接融資

這類融資主要通過銀行、保險公司和投資公司等中介機構獲得用于城市基礎設施建設和改造的資金，是目前地方政府進行大規(guī)模融資的主要方式。具體表現(xiàn)為：

I.政府授權一些從事城市基礎設施建設的國有投資公司，向銀行貸款，財政實施擔保并進行貼息。近年來，為適應城市基礎設施發(fā)展的需要，銀行還新開辟了一些新型的貸款業(yè)務，如國家開發(fā)銀行提出“依托政府信用，發(fā)展開發(fā)性金融業(yè)務”后，廣東佛山市南海區(qū)2001年和2002年兩次與國家開發(fā)銀行簽署城市基礎設施打捆貸款合同，共計130億元，其中2002年貸款中的83%是政府信用額度，這些貸款主要用于科技工業(yè)園基礎設施、南海體育中心、南海區(qū)環(huán)境保護綜合整治工程、廣佛輕軌、高速公路等基礎設施和公益設施項目的建設。

II.政府授權企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券，用于地方基礎設施建設，財政實施擔保并承擔債券利息。如上海市1998年發(fā)行期限為5年、年利率為9%的“浦東建設債券”5億元。

III.通過有關投資信托公司，采用集合信托方式向社會投資者籌資，獲得的資金用于城市基礎設施建設；許多市政府已為投資于城市基礎設施的信托計劃，按照總投資額的一定比例提供政府補貼。例如上海外環(huán)隧道項目，項目公司從運營起開始，每年可得到上海市政府提供的項目投資余額9.8%的補貼，補貼年限是25年，之后項目將移交給政府。

BOT融資

隨著各地城市基礎設施建設和服務市場的進一步開放，價格和收費制度的進一步改革和創(chuàng)新，以及城市基礎設施經(jīng)營性、準經(jīng)營性和非經(jīng)營性類別的劃分，社會資金開始進入城建領域。各地將有盈利的基礎設施項目推向市場，通過BOT方式吸引外商或民間投資。BOT(BuildOperateTransfer，建設—經(jīng)營—轉移)通常是由政府與項目投資人簽訂一攬子協(xié)議，約定項目投資人投資建設項目，并在建成后的一定期限內(nèi)擁有項目經(jīng)營權，特許經(jīng)營期滿后項目無償歸政府所有，其主導思想是所有權和經(jīng)營權分離。典型形式為：項目所在地政府授予一家或幾家私人企業(yè)所組成的項目公司特許權力，允許它們就某項特定基礎設施項目進行籌資建設，在約定的期限經(jīng)營管理，并通過項目經(jīng)營收入償還債務和獲取投資回報；約定期滿后，項目設施無償轉讓給所在地政府。由于涉及到具體的城市基礎設施項目各有不同特點，BOT有了BOOT(BuildOwnOperateTransfer，建設—擁有—經(jīng)營—轉移)、BTO(BuildTransferOwn，建設—轉移—擁有)等變異形式。成都自來水六廠是國家計委批準的第一個BOT自來水廠項目，日供水能力40萬立方米；總投資1.06億美元，資本金占30%，信貸占70%。經(jīng)過公開招標，法國通用水務和日本丸紅公司組成的投標聯(lián)合體中標，由二者作為發(fā)起人組成項目公司，其中法國通用水務出資60%，丸紅出資40%。借款人為亞洲開發(fā)銀行(ADB)和歐洲投資銀行(EIB)。由銀行自身擔保經(jīng)濟險，由歐洲投資銀行承保政治風險。里昂信貸銀行作為境外融資銀行承擔ADB的附屬貸款和EIB的擔保貸款，同時提供套期保值服務。中國建設銀行作為貸款銀行的境內(nèi)代理行，將為項目提供賬戶管理、抵押品監(jiān)管、外匯兌換等服務。除項目公司的賬戶須按協(xié)議開在建設銀行外，法國承包商的賬戶也開在建設銀行，從而實現(xiàn)了資金體內(nèi)循環(huán)。

土地出讓轉讓收入

土地是政府擁有的國有資產(chǎn)中最大的資產(chǎn)，近幾年，一些地方政府通過出讓土地獲得城市基礎設施配套建設資金，形成了土地出讓與城市基礎設施建設互動的新模式。成都的一個縣級市邛崍，2002年決定修建新城時，政府提供政策、土地等資源，承擔相關的政策法律風險，作為項目的發(fā)起人和終極產(chǎn)權的所有者，與四川瑞云集團簽訂了《邛崍市新區(qū)開發(fā)建設項目協(xié)議書》，規(guī)定新城整體以BOT形式建設經(jīng)營50年。期間，瑞云集團享有城市新區(qū)公用事業(yè)的特許專有經(jīng)營權，包括公用設施經(jīng)營權、廣告經(jīng)營權、車輛新增部分經(jīng)營權和水上項目以及其他公用設施的經(jīng)營權，50年后，企業(yè)將城市無償還給邛崍市政府。

二、地方政府的融資困難

由于近年來，各地方政府都開始進行多方式、多途徑籌集城市基礎設施建設資金的嘗試，在政府投資比例下降的情況下，各地城市基礎設施建設資金總量卻在不斷增長。但由于城市化進程迅速，城市基礎設施建設資金不足的問題又是長期積累下來的，各地城市基礎設施建設資金仍與實際需要相差很遠。目前城建籌資的實際狀況不容樂觀：商業(yè)銀行的貸款由于其期限要求和效益原則與城建項目的低經(jīng)濟效益不相匹配，因而貸款的成本較高，且資金的使用往往受到嚴格的條件約束；政策性銀行的貸款對象一般側重于全國性基礎設施建設項目；利用外資不但匯率風險大、數(shù)量有限，而且手續(xù)繁雜、時間成本很高；對于民營企業(yè)等社會資金的投入，由于市政公用設施建設項目的公益性特點和民營企業(yè)資金實力的限制，短期內(nèi)難有大的作為；在嚴格保護耕地的土地管理制度下，地方政府大規(guī)模地經(jīng)營城市土地也將難以為繼。在邛崍新城建設案例中，投資城市基礎設施建設的瑞云集團，按照簽訂協(xié)議應可以享受土地開發(fā)后產(chǎn)生的“級差地租”收益，但時隔不過半年，國土資源部于2002年7月份下發(fā)11號令《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》，規(guī)定除城市基礎設施建設用地、公益設施建設用地外，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，一律采用招投標方式出讓。就此，靠經(jīng)營性土地收回投資的邛崍模式遭遇政策壁壘，陷入困境。

三、可借鑒的融資手段

因此，在新的形勢下，應盡快建立市場化、多元化基礎設施的融資渠道。在西方經(jīng)濟發(fā)達國家，有些我國尚未采用的城市基礎設施融資模式對于完善資本市場結構、支持城市基礎設施的建設、豐富居民的金融資產(chǎn)、促進民間投資有著重要的借鑒作用。

市政債券(MunicipalBond)

市政債券是由地方政府或其授權代理機構發(fā)行的有價證券，籌集的資金用于市政公用設施和社會非經(jīng)營性項目的建設。市政債券分為兩大類：一種是一般債務債券，是以當?shù)卣�府信用和稅收能力作為還本付息的保證，所籌措的資金往往用于修建普通公路、公園以及一般市政設施等。另一種是收益?zhèn)�券，是由地方政府的授權代理機構(企業(yè))為了投資建設某項基礎設施而發(fā)行的債券，這些基礎設施包括收費路橋、隧道、自來水廠、污水處理廠、電廠、地鐵和港口等，以該項設施的有償使用收入作為還債資金。由于收益?zhèn)�券的償還，不是以政府稅收為之擔保，而是以有關項目是否盈利為前提條件，因而與一般債務債券相比，收益?zhèn)�券的投資風險往往要大一些。在西方發(fā)達經(jīng)濟國家，許多地方政府是通過發(fā)行市政債券的方式籌措資金來建設市政項目。

基礎設施收費證券化

基礎設施收費證券化是資產(chǎn)證券化中的一種，是資產(chǎn)證券化與基礎設施項目相結合的產(chǎn)物，是資產(chǎn)證券化在基礎設施項目中的具體運用。基礎設施收費證券化是指以基礎設施的未來收費所得產(chǎn)生的現(xiàn)金流為支持發(fā)行債券進行融資的方式，債券的還本付息來源于基礎設施的未來收費所得產(chǎn)生的現(xiàn)金流。經(jīng)營性基礎設施一般有兩個特點：一是由于消費者對基礎設施的消費數(shù)量或次數(shù)是比較穩(wěn)定的，不會有較大的波動，消費價格受政府管制，也不會有較大的波動，因此經(jīng)營性基礎設施收費的收益十分穩(wěn)定；二是基礎設施建設受到中央政府或地方政府的支持，風險低。因此經(jīng)營性基礎設施是很適合采取證券化融資的優(yōu)良資產(chǎn)，以基礎設施收費為支撐發(fā)行的債券較容易被資本市場上的投資者所接受。而且由于僅僅轉讓了未來現(xiàn)金流，并未真正轉讓原始權益，能在有效保護國家對城市基礎設施所有權的基礎上解決資金問題。

私人主動融資(PrivateFinanceInitiative，簡寫為PFI)

PFI是是BOT的優(yōu)化，上世紀九十年代初始于英國，后在歐洲和北美的大型基礎設施建設項目中得到廣泛應用。PFI項目由政府根據(jù)實際需要發(fā)起籌建，私營企業(yè)和私有機構組建的項目公司具體負責項目的融資、設計、開發(fā)和建造。與BOT模式不同的是，政府對項目的要求沒有那么具體，往往只有目標和功能要求，充分利用私營企業(yè)的優(yōu)勢，實現(xiàn)項目的選擇、設計和運營的創(chuàng)新；項目竣工后，項目公司不是將項目提供給最終使用者，而是出售或租賃給政府及相關部門。也有一些特殊的PFI項目，項目公司可以負責經(jīng)營，并直接為公眾提供服務，費用仍由政府及相關部門支付。

次級債券

次級債券在國際資本市場上用的很多，隨著“長期負債等同資本”觀念的傳播，開始主要是作為補充銀行資本金的融資工具，然后其運用的范圍越來越廣，成了公共基礎設施融資上用于提升項目資信、以便進行更多融資的一種工具。例如：在美國德克薩斯州按規(guī)劃要建造喬治—布什公路時，發(fā)現(xiàn)該項目本身收入并不足以單獨在資本市場上融資，而州交通廳在財政上無法承擔全部投入，這時就需要提升項目的資信使之得以利用資本市場。當時就是利用了次級債券的工具，確切的說是次級債務，即原本應由州交通廳提供的資金量增加到1.3億美元，但是這作為債務而不是純財政投資，但同時這些債務是次級的，次于普通投資者所持有的債券。由于有此1.3億美元次級債務的存在，使得項目資信提升、投資者信心增加，結果在資本市場上以較低的資本成本獲得了余下所需的資金。次級債券通常用于準經(jīng)營性城市基礎設施的融資。

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