土地財政的緣由與風(fēng)險

90年代以來的城市化主要表現(xiàn)為政府主導(dǎo)和城市外延擴張；發(fā)達地區(qū)政府財政預(yù)算內(nèi)靠城市擴張帶來的產(chǎn)業(yè)稅收效應(yīng)，預(yù)算外靠土地出讓收入，成為名副其實的“土地財政”；追求土地收益最大化及以土地抵押融資是政府儲備土地的真實宗旨；新一輪的城市擴張主要由銀行資金投放支撐，而銀行貸款又是通過土地撬動。

以浙江省90年代末以來的經(jīng)濟發(fā)展為例，解析土地與經(jīng)濟增長的關(guān)系，政府行政性配置土地資源背后的各種利益關(guān)系，以及由土地啟動的城市擴張帶來的重大社會經(jīng)濟問題，以期為土地政策的改革，使之更適應(yīng)于健康的城市化和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提出政策建議。

90年代末以來，全國尤其是沿海發(fā)達地區(qū)的城市化進程明顯加速，成為經(jīng)濟高速增長的引擎。幾年之間，建筑工地舉目皆是，高樓大廈遍地起，城市的邊界在不斷向外擴張。在整個中國的這一輪城市擴張中，地方政府發(fā)揮了主導(dǎo)作用，土地扮演了舉足輕重的角色，它已介入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的全過程。地方政府為何要經(jīng)營土地？風(fēng)險何在？如何防范？

城市擴張與土地財政

地方政府收入對土地及土地相關(guān)產(chǎn)業(yè)擴張的過度依賴，既有現(xiàn)行稅制設(shè)置的原因，也有政府收入從土地上征稅難且數(shù)量微的客觀現(xiàn)實。

地方政府為什么會熱衷于搞城市擴張呢？其中一個主要原因是：它可以使地方政府財政稅收最大化。從我們在浙江省等地調(diào)查反映的情況來看，發(fā)達地區(qū)政府財政的基本格局是：預(yù)算內(nèi)靠城市擴張帶來的產(chǎn)業(yè)稅收效應(yīng)，預(yù)算外靠土地出讓收入。城市擴張主要依托于與土地緊密相關(guān)的建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，發(fā)達地區(qū)的政府財政就是一個“土地財政”。

第一、由城市擴張帶來的房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)發(fā)展,成為地方財政預(yù)算內(nèi)的支柱性收入。在S縣,2001-2003年,由建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的稅收(含營業(yè)稅和企業(yè)所得稅)分別為16155萬元、20054萬元和26875萬元，是地方稅收中增幅最大的兩大產(chǎn)業(yè)，2002年分別比上年增長92%和25.7%；2003年分別比上年增長13.9%和51.6%。

第二、土地出讓金數(shù)額巨大，成為地方政府財政預(yù)算外收入的最主要來源。地方政府財政預(yù)算外收入一般由行政事業(yè)性收費、政府性基金和土地出讓金三部分構(gòu)成。近年來，隨著中央對政府收費的管理越來越規(guī)范，行政事業(yè)性收費在預(yù)算外收入中的重要性減低，相比之下，土地出讓收入的地位處于舉足輕重的地位。2003年S縣的土地出讓金收入為19.2億元，占預(yù)算外收入的69.3%；J市的土地出讓金收入為20億元，占預(yù)算外收入的58%；Y市的土地出讓收入15億元，占預(yù)算外收入的60%。

第三、與土地相關(guān)的收費成為地方政府各部門改善福利的重要途徑。這些部門收費大體分三類。一是土地部門的收費，如耕地開墾費、管理費、業(yè)務(wù)費、登報費、房屋拆遷費、折抵指標(biāo)費、收回國有土地補償費、新增建設(shè)用地有償使用費。二是財政部門的收費，如土地使用費、土地租金。三是其他部門收費，如農(nóng)業(yè)、房產(chǎn)、水利、交通、郵電、文物、人防、林業(yè)等部門，它們將收取土地從征用到出讓過程中與之搭得上邊的相關(guān)費用。這些收費十分龐雜、透明度低，難以查清，但數(shù)額不菲，僅2003年S縣土地部門的收費總量就達2.1億元。

在S縣、J市和Y市，去除難以準(zhǔn)確統(tǒng)計的土地收費，土地直接稅收及由城市擴張帶來的間接稅收就占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而出讓金凈收入占預(yù)算外收入的60%左右。幾項加總，從土地上產(chǎn)生的收入就占到地方財政收入的一半以上，發(fā)達地區(qū)的地方財政成為名副其實的“土地財政”。

從另一方面來看，地方政府收入對土地及土地相關(guān)產(chǎn)業(yè)擴張的過度依賴，既有現(xiàn)行稅制設(shè)置的原因，也有政府收入從土地上征稅難且數(shù)量微的客觀現(xiàn)實。

從稅制設(shè)置上來看，在制造業(yè)稅收的大部分被中央政府分享的情況下，城市擴張成為地方政府?dāng)U充稅源的最有效途徑。在現(xiàn)行分稅制下，增值稅的75%上解中央，25%留與地方，近幾年來增長較快的所得稅也改為供享稅，使得像浙江這樣的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，盡管財政收入大幅增長，但地方財政收入在總收入中的比重不高。S縣2003、2004年的財政總收入分別達到30.8億元和38億元，但留在地方的收入分別僅13.5億元和17億元，Y市2003年的財政總收入近59億元，地稅收入只有13億元。S縣的制造業(yè)對GDP的貢獻達60%以上，但是，對地方稅收的貢獻份額卻只有27.9%。相比之下，由城市擴張和土地占用帶來的稅收，包括建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅和所得稅及耕地占用稅等則全部由地方享有，為此，在地方政府選擇開掘和擴大能快速增長財政收入的稅種征收渠道中，發(fā)展城市建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和土地征用成為首選。

從土地稅收的征收來看，土地直接稅收額小、名目繁雜、且征稅成本高，地方政府當(dāng)前過日子、謀發(fā)展，還無法依靠。從發(fā)達國家和其他發(fā)展中國家的經(jīng)驗來看，隨著經(jīng)濟的分權(quán)化，土地稅及土地相關(guān)的財產(chǎn)稅成為地方財政收入的重要來源。在我國，目前土地直接稅收卻難當(dāng)此任。原因主要有兩個：

第一、土地稅費的設(shè)置名目繁雜，功能重疊，各項稅額很小，對地方財政的貢獻很小。直接的土地稅有耕地占用稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅；土地直接收費有耕地開墾費、新增建設(shè)用地有償使用費。耕地占用稅、耕地開墾費和新增建設(shè)用地有償使用費盡管功能表述不一，但征收對象都是一個：新增建設(shè)用地，造成重復(fù)征收。從浙江省來看，2002年的土地直接稅收只有近36億，僅占該省地方財政收入566.85億的6.3%。S縣2003年的土地直接稅收只有不到1.6億元，約占該縣當(dāng)年地方財政收入13.5億的12%。

第二，土地稅收主要集中于農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地環(huán)節(jié)，從土地保有環(huán)節(jié)獲得的稅收很少。這樣，一方面造成地方政府占地越多、稅收越多的現(xiàn)實，另一方面也造成土地稅收的可持續(xù)性及成長性差。在S縣，轉(zhuǎn)用環(huán)節(jié)的稅收(耕地占用稅和契稅)占到土地直接稅收的70%，但是，耕占稅和契稅的征收明顯因土地征占量而波動，S縣2001年征收8064萬元耕地占用稅，2002年就減到了4755萬元，到2004年上半年由于受土地宏觀調(diào)控的影響，這一塊的征收比上年同期減少了1318萬。保有環(huán)節(jié)的稅收(城鎮(zhèn)土地使用稅和土地增值稅)只占30%。城鎮(zhèn)土地使用稅盡管是針對占有國有土地的行為征稅，但是，其征收標(biāo)準(zhǔn)極低，且占地單位很多為地方“廟門”，無從征收；土地增值稅盡管旨在對土地轉(zhuǎn)讓行為征稅，但是由于對增值性收入到底有多少無從甄別，加上地方政府又擔(dān)心這一稅種的開征會影響當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場的發(fā)展，因此，這兩個稅種既不能讓占用國有土地者支付代價，地方政府也失去一塊因土地增值應(yīng)獲得的重要稅源。

既然地方政府很難通過直接對土地征稅來獲得足夠的資金，那么他們當(dāng)然會有足夠的動力來通過圈地賣地創(chuàng)收。

土地儲備：政府土地收益最大化的重要工具

追求土地收益最大化及以土地抵押融資是政府儲備土地的真實宗旨。

政府儲備土地，是我國國有企業(yè)制度改革和城鎮(zhèn)土地使用權(quán)制度改革的產(chǎn)物，其初衷是要盤活城市存量土地。1997年8月，杭州市在全國最早成立了土地儲備中心，其主要意圖是依靠銀行貸款和財政撥款，收購(回)破產(chǎn)或效益不高的國有企業(yè)的劃撥土地，盤活閑置、低效利用的土地，解決下崗職工的生計和出路，推動企業(yè)改制。1998年6月，國土資源部以內(nèi)部通報的形式，向全國轉(zhuǎn)發(fā)了杭州等地的經(jīng)驗，全國大小城市紛紛成立土儲機構(gòu)，土地儲備的目的已超越為國企改制盤活土地資產(chǎn)，收儲范圍也擴大到市區(qū)內(nèi)所有需要盤活的存量土地。

2001年5月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》(國發(fā)[2001]15號)強調(diào)，“堅持土地集中統(tǒng)一管理，確保城市政府對建設(shè)用地的集中統(tǒng)一供應(yīng)”，要求“對已經(jīng)列入城市建設(shè)用地范圍的村鎮(zhèn)建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地要按城鎮(zhèn)化要求，統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)�！碧貏e提到，“為增強政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備。市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購?fù)恋兀�金融機構(gòu)要依法提供信貸支持”。

這個通知得到地方政府的積極響應(yīng)，產(chǎn)生兩方面的效應(yīng)：一方面加大了土地的收儲力度，紛紛將征用農(nóng)民的集體土地納入儲備范圍，新征用地取代城區(qū)存量建設(shè)用地成為入儲的主要來源。另一方面又積極推進商業(yè)、娛樂、旅游、住宅等經(jīng)營性用地的招標(biāo)、拍賣和掛牌的出讓制度，進一步顯化了土地的市場價值，實現(xiàn)了土地漲價歸公，減少了桌下交易產(chǎn)生的權(quán)力尋租，增加了政府在商業(yè)及房地產(chǎn)等經(jīng)營性用地的土地級差收益。在經(jīng)營性用地的集中市場化供應(yīng)制度的配合下，一些地方政府將所儲土地視為“儲地即生財”的錢袋子。

如此一來，追求土地收益最大化及以土地抵押融資成了政府儲備土地的真實宗旨。負責(zé)土地儲備的機構(gòu)既有由地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)人牽頭、由財政局或土地局直接負責(zé)的土地儲備中心，各類園區(qū)管委會，也有為政府控股的投資公司，其中以土地儲備中心手中掌握的土地為最多。地方土儲中心的運營呈現(xiàn)如下特點：

第一、入儲的土地越來越轉(zhuǎn)向主要通過行政手段征用農(nóng)民集體土地。1999年以來，S縣土儲中心共儲備土地4873.3畝。其中收回國有建設(shè)用地1183.6畝，占儲備面積的24.3%；征用集體建設(shè)用地74.5畝，占1.5%；征用集體農(nóng)地3614.4畝，占74.2%。2001年以前的土地儲備還是以國有收購(回)為主，國有收購(回)土地與征用農(nóng)地的比例為85.6:14.4，到2002年，征用集體農(nóng)地成為入儲土地的主要來源，國有收購(回)土地與征用農(nóng)地的比例變?yōu)?1.7:88.3。地方政府作為土地的經(jīng)營者，從降低土儲成本考慮，將收儲對象瞄準(zhǔn)征用農(nóng)民集體土地似乎不難理解。在S縣，從征用農(nóng)民土地，包括土地補償安置費、政府各項稅費及土地開發(fā)的成本，差不多為16-18萬／畝，而收回國有存量用地的拆遷安置等成本至少在60萬／畝以上。

第二、收儲的土地全部通過招、拍、掛進行市場化出讓。1999年以來，S縣土儲中心共出讓土地4591.5畝，其中住宅用地3096.75畝，占66.8%，商業(yè)用地435.6畝，占9.4%，住宅和商業(yè)綜合用地1057.2畝，占22.8%，加油站等其他用地1.97畝，占1.0%。入儲土地沒有一畝用于劃撥的公益用地，也沒有一畝用于協(xié)議的工業(yè)用地。因為劃撥用地政府貼不起，協(xié)議用地又不賺錢。2003年，S縣儲備的經(jīng)營性用地出讓價格平均為64.08萬／畝，而當(dāng)年工業(yè)用地協(xié)議價平均僅12.5萬／畝，前者比后者高5.1倍。儲備土地及市場化出讓，彰顯了旨在保證政府土地收益最大化的真實目的。僅2003年，S縣土地儲備中心上繳財政的土地出讓金純收益，高達11.76億元，逼近當(dāng)年政府預(yù)算內(nèi)收入(13.1億元)。

除了將收儲的土地轉(zhuǎn)讓收取土地出讓金之外，土地儲備機構(gòu)的一個基本功能是土地抵押融資。無論是開發(fā)區(qū)建設(shè)還是城市基礎(chǔ)設(shè)施投資，金融貸款是其主要資金來源。政府在從銀行獲得貸款時，土地成為銀行最為青睞的抵押品。根據(jù)對土地使用權(quán)抵押登記統(tǒng)計，2003年S縣以土儲中心名義進行的儲備土地抵押為1842.6畝，抵押貸款金額94318萬元；2004年1-9月，抵押土地為1435.2畝，抵押貸款金額116958萬元。

土地融資：城市擴張的杠桿與金融風(fēng)險

城市基礎(chǔ)設(shè)施投資對金融的過度依賴，加大了政府的財政風(fēng)險；與個人收入狀況相背離、同房價上漲預(yù)期相聯(lián)系的住房貸款快速增長，給金融風(fēng)險帶來巨大隱患。

近年來各地方政府搞建設(shè)常常有大手筆的舉措，政府大舉投資城市基礎(chǔ)設(shè)施的巨額資金從何而來？J市1999-2003年的基礎(chǔ)設(shè)施投資資金為233.27億元，其中財政投入僅30億元，占12.8%，土地出讓金33.27億元，占14.3%，大頭靠土地融資，達170億元，占72.88%。2003年S縣基礎(chǔ)設(shè)施投資60億，其中預(yù)算內(nèi)資金1.59億元，占2.67%，政府性基金0.89億元，1.48%，土地出讓金收益19.2億元，占32%，而土地融資38.32億元，占63.87%。由此可見，新一輪的城市擴張主要由銀行資金投放支撐，而銀行貸款又是通過土地撬動的。

各地方政府通常都是以土地儲備中心、政府性公司和開發(fā)區(qū)為載體向銀行進行土地抵押融資。2003年和2004年1-9月，S縣土地儲備中心通過土地抵押融資214476萬元；以各類政府控股的投資公司名義進行的儲備土地抵押貸款金額65000萬元；以各類園區(qū)開發(fā)公司名義進行的儲備抵押貸款金額35236萬元。

土地融資在城市擴張中起到杠桿作用。銀行信貸作為房地產(chǎn)投資和居民個人購房的后盾，一方面促成了房地產(chǎn)業(yè)成為這一輪經(jīng)濟高速增長的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，另一方面也為土地市場的繁榮和政府土地出讓收益最大化找到下游出口。在房地產(chǎn)企業(yè)貸款方面，S縣1999年四大國有商業(yè)銀行房地產(chǎn)開發(fā)貸款余額1470萬元，2004年9月增長到57760萬元，增長了38.3倍，平均年增長108.38%；Y市1998年商業(yè)銀行房地產(chǎn)開發(fā)和自營性房地產(chǎn)貸款余額8015萬元，2004年9月達到48065萬元，1998-2004年平均每年增長34.79%。在個人住房貸款方面，S縣1999年四大國有商業(yè)銀行住房消費擔(dān)保貸款余額1420萬元，2004年9月增長到109510萬元，增長了77倍，平均年增長238%；Y市1998年各商業(yè)銀行的住房貸款余額為14380萬元，2004年9月增長到225437萬元，增長了15.7倍，年均增長173%。

銀行的放貸連接土地和房產(chǎn)供需雙方，將地方政府、房地產(chǎn)企業(yè)和居民個人有機捆綁，形成政府向房地產(chǎn)企業(yè)供地——房地產(chǎn)企業(yè)向居民個人供房的土地供應(yīng)鏈；居民個人向房地產(chǎn)企業(yè)購房——房地產(chǎn)企業(yè)向政府購地的資金供應(yīng)鏈。三者唇齒相依，在銀行的媒介作用下，創(chuàng)造了這一輪城市擴張的奇跡。

城市基礎(chǔ)設(shè)施貸款的抵押品是土地，而背后的真正保障是政府信用。人民銀行規(guī)定不允許地方政府直接從銀行貸款，地方的應(yīng)對辦法是成立各種政府性公司，受政府委托進行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或舊城改造，獲得貸款的工具也還是政府儲備的土地。這些公司名稱各異，功能明確，就是為城市的基礎(chǔ)設(shè)施投資進行融資貸款。因此，銀行在向它們提供貸款時，除了要求有土地抵押品外，還要求政府財政出具還款承諾函。J市土地儲備中心進行儲備土地抵押貸款時，要向銀行提供的文書資料包括：(1)政府批文，用來證明這些儲備的土地得到了政府的批準(zhǔn)；(2)抵押貸款協(xié)議，由雙方約定貸款金額、還款期限、利率、抵押物等；(3)還款承諾書，即政府承諾并保證以儲備土地供應(yīng)收益還本付息的書面文件；(4)評估報告，即由中介評估機構(gòu)提供的該幅儲備土地的市場價格報告。

土地融資雖然對城市發(fā)展起到極大的推動作用，但是城市基礎(chǔ)設(shè)施投資對金融的過度依賴，加大了政府的財政風(fēng)險。

土地儲備中心、開發(fā)區(qū)和政府性公司這些依托政府信用的貸款，其還款能力既取決于政府對經(jīng)營性用地的運營收入，又取決于當(dāng)?shù)卣�府的財政收入狀況。這些貸款多以短期為主，一般為1-2年，因此，當(dāng)土地出手順暢且行情看漲時，政府可以通過豐厚的土地出讓收入歸還銀行貸款，但是，這類完全依賴于賣地收入的貸款易受宏觀政策的影響。在我們所調(diào)查的地區(qū)，伴隨這一輪土地調(diào)控，已出現(xiàn)經(jīng)營性用地招拍掛低于底價，政府土地出讓收入劇減的嚴峻局面。在S縣，到2004年9月，政府土地出讓金凈收益只有2.5億元，比去年少了近4個億，而政府計劃的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資所需資金近10個億，出現(xiàn)巨大的資金缺口。這類貸款在土地出讓收入不足還款時，應(yīng)由政府財政兜底，而在所調(diào)查地區(qū)的政府貸款都已超過了地方財政收入，如何兜底已成問題。2003年S縣以土地儲備中心、各類園區(qū)開發(fā)公司和政府控股投資公司的名義進行的儲備土地抵押貸款金額17.1204億萬元，超過了上年政府地方財政收入，2004年1-9月政府依靠儲備土地進行的抵押貸款14.0308億元，也超過了上年地方財政收入。2003年，J市園區(qū)開發(fā)貸款、土地儲備中心依靠儲備土地進行的抵押貸款余額合計57.18億元，超過了當(dāng)年地方財政收入43.13億元。到2004年9月，Y市園區(qū)開發(fā)貸款余額14.54億元，也超過了上年度地方財政收入11.9億元。因此，地方政府背景貸款的規(guī)模如何與當(dāng)?shù)刎斦�狀況相匹配，是防范金融風(fēng)險中要面對和解決的問題。

與此同時，與個人收入狀況相背離、同房價上漲預(yù)期相聯(lián)系的住房貸款快速增長，給金融風(fēng)險帶來巨大隱患。

房地產(chǎn)開發(fā)貸款名義規(guī)模小，實際總量大，風(fēng)險大都被轉(zhuǎn)移。S縣到2004年9月房地產(chǎn)開發(fā)貸款余額只占3.95%；J市到2004年時房地產(chǎn)開發(fā)和自營性房產(chǎn)貸款余額占當(dāng)年各項貸款余額的4.14%；Y市到2004年9月時房地產(chǎn)開發(fā)和自營性房產(chǎn)貸款余額只占各商業(yè)銀行貸款余額的1.63%。就全國情況作比較，2003年全國房地產(chǎn)開發(fā)資金中銀行對開發(fā)商發(fā)放的貸款占23.86%，企業(yè)自籌28.69%，定金及預(yù)收款占38.82%。而在定金及預(yù)收款中大部分銀行對購房者發(fā)放的個人住房貸款。因此，房地產(chǎn)開發(fā)資金約有60%來源于銀行貸款。2004年1-9月，S縣、J市和Y市開發(fā)貸款占各項貸款余額的比重，遠遠低于全國平均水平，而這些地區(qū)房地產(chǎn)市場非�；钴S，有的地區(qū)樓市均價直逼廣州市，這與房地產(chǎn)貸款比重過低的現(xiàn)象極不相稱，其背后的原因是，企業(yè)流動資金貸款、居民購房貸款等變相流入房地產(chǎn)開發(fā)資金增多，以達到規(guī)避房地產(chǎn)企業(yè)自有資金比例設(shè)限的目的。不論那種情況，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)已經(jīng)通過各種渠道把金融風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給了購房個人和貸款銀行。

住房貸款增長迅猛，且期限長，需求群體的收入無從甄別，潛伏著較大風(fēng)險。在浙江省，尤其是我們調(diào)查的幾個地區(qū)，房地產(chǎn)市場購銷兩旺。但是，繁榮背后也值得警惕的情況：(1)住房貸款比重上升很快。S縣住房擔(dān)保貸款余額占各類貸款余額的比重從2000年的1.12%，上升到2004年9月的7.48%；J市到2004年9月的住房擔(dān)保貸款余額達到94.0億元，占各類貸款余額的9.33%；Y市到2004年9月時的這一比重上升到7.64%。(2)居民住房消費信貸的增長速度遠遠超過城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的增長速度。S縣個人房貸余額在1999年至2004年9月增長77倍，而同期城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長1.72倍，前者遠遠高于后者。(3)絕大多數(shù)居民家庭經(jīng)濟收入與現(xiàn)行高企的房價不相稱。在我們調(diào)研的三地，中高檔住宅每平米售價4000-6000元，每棟房子的平均售價是中等家庭收入的10-15倍。(4)銀行對購房者的信貸資信無從甄別。盡管總行要求商業(yè)銀行給居民的放貸要：“有穩(wěn)定的職業(yè)和收入，信用良好，有償還貸款本息的能力�！钡�是，銀行根本無法獲取個人收入和信貸能力的真實信息。銀行和居民都有對房價上漲持樂觀預(yù)期，根本不去細究個人還貸能力。一旦出現(xiàn)房價下跌，居民還貸能力就影響整個房地產(chǎn)市場的運營和整個金融體系的穩(wěn)定。

保持健康城市化、謹防土地經(jīng)營風(fēng)險的政策建議

第一、既要阻止稀缺土地資源的被大面積圈占，又要解決建設(shè)用地后備資源的供應(yīng)瓶頸。土地嚴管前，浙江省已有各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積1521平方公里，啟動開發(fā)面積484平方公里，僅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建設(shè)用地的按計劃指標(biāo)控制與管理，五到十年內(nèi)，浙江的一些城市將面臨無地可用的窘?jīng)r。2000至2004年，全省建設(shè)用地平均年使用量約50萬畝，最高年份達70萬畝。土地嚴管后，2005年國家下達的建設(shè)用地指標(biāo)16.5萬畝，加上已獲批準(zhǔn)可使用的折抵指標(biāo)共20多萬畝，大量已批項目等地開工�，F(xiàn)有農(nóng)保率必須作出調(diào)整，以適應(yīng)地方經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程。

第二、改變“土地財政”的現(xiàn)狀，要三管齊下。

(一)阻斷地方政府的賣地機制，是土地財產(chǎn)稅改革的前提。地方政府對建設(shè)用地的壟斷性賣地權(quán)，是土地財政形成的根源。只要可以從農(nóng)民手中低價征地，并向市場高價供地，地方政府就不可能輕易放棄對建設(shè)用地的壟斷權(quán)。為此，要改變“土地財政”的格局，就必須打破政府壟斷土地一級市場的格局，改變地方政府作為建設(shè)用地的“地主”和土地經(jīng)營者的角色。

(二)、創(chuàng)立土地財產(chǎn)稅，讓地方政府真正從土地的交易和級差收益的上漲中獲得長期而有保障的稅收。建議將與土地財產(chǎn)相關(guān)的稅費由多個部門征收，改為只由稅務(wù)部門征收；將現(xiàn)行的各種土地稅費合并為三個稅種：土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅。土地占用稅是對土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的行為征稅，將現(xiàn)在的耕占稅、耕地開墾費、新增建設(shè)有償使用費一并征收，體現(xiàn)保護耕地的目的；土地保有稅是對持有建設(shè)用地者的征稅，基于土地的不可再生性和隨著經(jīng)濟發(fā)展必然升值的情況，可由中立的土地評估機構(gòu)公布一個地區(qū)一定時期的土地價格，稅務(wù)部門根據(jù)地價上漲的情形對土地持有者征收一定比例的土地保有稅；土地交易稅是對建設(shè)用地的交易行為征稅，既讓地方政府可以獲得穩(wěn)定的稅源，也有利于土地轉(zhuǎn)向最有價值的使用。為了調(diào)動地方政府征收土地財產(chǎn)稅的積極性，以及在現(xiàn)行分稅制下保證地方政府可獲得有保障的稅源，建議土地財產(chǎn)稅全部留給地方享用。

(三)、完善公共財政體制。目前地方政府事權(quán)無限、財權(quán)上收的現(xiàn)實，是造成地方政府通過城市擴張和賣地來獲取收入的另一個原因。要減低地方政府謀求預(yù)算外收入的動機，就必須將現(xiàn)在的“投資性政府”變?yōu)椤胺��?wù)性政府”，形成多元化的城市公共投資機制，地方政府不再作為城市投資的主導(dǎo)者，只是作為公共品服務(wù)的提供者。

第三、認真對待和防范土地融資的金融風(fēng)險。

(一)明確政府土地儲備功能，限定收儲范圍，規(guī)范土地抵押貸款，防范政府財政風(fēng)險和銀行金融風(fēng)險。建議將政府儲備土地限定為存量土地，嚴禁將征用農(nóng)民集體土地納入土儲范圍。土地儲備制度已經(jīng)在全國1000多個城市實行約六、七年之久，中央政府應(yīng)著手制定有關(guān)政策和法規(guī)，對土地儲備宗旨目的、土儲范圍、機構(gòu)設(shè)置、法人地位、儲備土地的貸款資格、抵押方式等做出相應(yīng)規(guī)定，盡快結(jié)束政出多門、各行其是的混亂狀態(tài)。

(二)減少土地融資的政府風(fēng)險。無論是土地儲備中心、政府性公司還是開發(fā)區(qū)管委會的貸款，銀行放款的依據(jù)應(yīng)主要是作為抵押品的土地的評估價值，而不是政府背后的信用。

(三)建立居民個人購房的金融風(fēng)險防范機制。提高首付比例，尤其是在那些房價上升過快、房價較高的城市，以及以投資為主的購房者；嚴格對購房者的收入甄別并完善相關(guān)手續(xù)，如收入證明的核實、購房者的動產(chǎn)和不動產(chǎn)審核、增加第三方為購房者的還款擔(dān)保、以及加重對購房者逾期不還款的懲罰措施。

(四)利用經(jīng)濟手段平抑房價上漲過快。我國正進入農(nóng)村人口向城市高速遷移階段，大多數(shù)人口就業(yè)和居住不穩(wěn)定性的現(xiàn)實，應(yīng)改變“居者有其屋”的單一購房政策，增加住房中的租房比例；正視現(xiàn)行的經(jīng)濟適用房政策既不經(jīng)濟、又不公平的弊端，改經(jīng)濟適用房政策為廉租屋政策。

本文在國務(wù)院發(fā)展研究中心與世界銀行合作的中國土地政策改革課題的一份調(diào)研報告基礎(chǔ)上濃縮而成。課題組主持人為李劍閣、蔣省三，負責(zé)人為韓俊，組長為劉守英。參加本次調(diào)查和寫作的成員有：蔣省三、劉守英、葉劍平、周飛舟、王小映、張林、李青。最后由蔣省三、劉守英統(tǒng)稿完成。世界銀行的李果、約翰。布魯斯、保羅等提出了許多寶貴意見。

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